Wo bleibt das versprochene Antidiskriminierungsgesetz?

 

Die Bundesrepublik hat das internationale Abkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD) vom 7.3.1966 und den internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966 uneingeschränkt unterzeichnet. Damit hatte sich die Bundesregierung 1969 verpflichtet, gesetzliche Verbote gegen Diskriminierung einzuführen. Obwohl sich die rot-grüne Bundesregierung in ihrer Koalitionsvereinbarung ausdrücklich auch zum Antidiskriminierungsgesetz (ADG) bekannt hat, sind konkrete Schritte zur Umsetzung bisher ausgeblieben.

Gesetzliche Rahmenbedingungen

Auf der Grundlage der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 hat die Europäische Union 1997 in ihrem Amsterdamer Vertrag in Artikel 13 Folgendes geregelt: «…kann der Rat … geeignete Vorkehrungen treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen.» Damit wird ein horizontaler Ansatz der Politik der Gleichbehandlung verfolgt, der besagt, dass verschiedene Diskriminierungstatbestände gemeinsam in Form von Gesetzgebung, Projekten, Maßnahmen usw. angegangen werden. Auf Grundlage dieses EU-Vertrages wurden vom Rat bisher die Antidiskriminierungsrichtlinien 2000/78, 2000/43 und 2002/73 erlassen. Die drei Richtlinien haben folgenden Inhalt:

Richtlinie 2000/43 (Rassismus-Richtlinie) vom 29.06.2000 zur Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft (Amtsblatt der EG v. 19.07.2000).

Richtlinie 2000/78 vom 27.11.2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (Amtsblatt der EG v. 02.12.2000). In Punkt 12 heißt es dort: «Daher sollte jede unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung wegen der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung in den von der Richtlinie abgedeckten Bereichen gemeinschaftsweit untersagt werden» … «Zweck der Richtlinie ist die Schaffung eines allgemeinen Rahmens zur Bekämpfung der Diskriminierung wegen … des Alters oder der sexuellen Ausrichtung in Beschäftigung und Beruf im Hinblick auf die Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung in den Mitgliedsstaaten» (Kapitel I, Artikel 1).

Richtlinie 2002/73 vom 23.09.2002 zur Gleichbehandlung zwischen Männern und Frauen (Amtsblatt der EG 05.10.2002).

Ähnliche Festschreibungen der Diskriminierungstatbestände finden sich in der Grundrechtscharta und im Verfassungsentwurf der EU.

Die Umsetzung der Richtlinien in nationales Recht erfolgte in Deutschland allerdings schleppend. Die Fristen Juli und Dezember 2003 sind längst verstrichen. Ein Regierungsentwurf zu einem deutschen Antidiskriminierungsgesetz lag dem Parlament Anfang 2004 vor. Basierend auf der EU-rechtlichen Grundlage musste und müsste in verschiedenen gesellschaftspolitischen Bereichen gehandelt werden.

Die rot-grüne Bundesregierung hatte in diesem Sinne laut der Koalitionsvereinbarung beschlossen, ein Antidiskriminierungsgesetz zu verabschieden. Dieses Vorhaben ist bisher gescheitert.

Auf Initiative der grünen Bundestagsfraktion ging der Gesetzesentwurf aus dem Bundesjustizministerium über die Vorgaben der Richtlinie hinaus. So sah der Entwurf auch den Schutz vor Benachteiligung aufgrund von Geschlecht, Behinderung und sexueller Orientierung vor.

Ein heftiger Streitpunkt war die Frage, ob auch die Religionszugehörigkeit als Diskriminierungskriterium ins Gesetz mit einbezogen werden solle. Nachdem sich der Schutzbereich des Gesetzes zunächst auch auf die Benachteiligung wegen Religionszugehörigkeit erstreckt hatte, äußerten die beiden größten christlichen Kirchen Bedenken. Sie befürchteten, dass es ihnen auf diesem Wege unmöglich gemacht werden würde, in kircheneigenen Einrichtungen wie z.B. Kindergärten oder Altersheimen bevorzugt Angehörige der jeweils eigenen Konfession aufzunehmen. Dem gegenüber hatte der Zentralrat der Juden in Deutschland einen Schutz vor religiöser Diskriminierung begrüßt.

Um dem Konflikt mit der katholischen und der evangelischen Kirche auszuweichen hatte die SPD durchgesetzt, dass das Antidiskriminierungsgesetz nicht mehr in der Legislaturperiode 1998–2002 verabschiedet wurde. Damit hatte die SPD wieder einmal gezeigt, dass sie in Wahlkampfzeiten politikunfähig ist, um nur ja keine potenzielle Stimme zu riskieren. Vor allem, wenn es sich um von ihr ungeliebte Initiativen handelt.

Um zu verhindern, dass es ein Antidiskriminierungsgesetz in dieser Breite vielleicht überhaupt nicht geben wird, da eine etwaige CDU-Bundesregierung sicherlich nicht über die EU-Vorgaben hinaus gehen würde, muss die Verabschiedung des Antidiskriminierungsgesetzes auf die aktuelle Tagesordnung gesetzt werden. Auch rein taktisch würde die Umsetzung der Richtlinie in Brüssel sicherlich positiv wirken, wenn man die Diskussionen innerhalb der EU um Deutschland denkt, beispielsweise bezüglich der Überschreitung der Stabilitätskriterien.

Warum brauchen wir ein Antidiskriminierungsgesetz?

Für viele Einwanderer und Einwanderinnen in der Bundesrepublik gehört rassistische Ausgrenzung und Diskriminierung bis heute zum Alltag. Von zwischenmenschlichen Begegnungen mit Deutschen, über Arbeits- und Schulalltag bis hin zu den ausländerrechtlichen Auflagen des bundesdeutschen Staates müssen sich Nichtdeutsche mit handfesten Benachteiligungen auseinandersetzen. Neben der persönlichen Ausgrenzung gibt es jedoch auch die strukturelle Ausgrenzung: Die Armutsberichte sprechen Bände. Ausländer und Ausländerinnen sind die am stärksten von Armut betroffene Gruppe. Mehr als jedes andere Merkmal birgt die nichtdeutsche Nationalität dadurch das Risiko von Unterversorgung.

Der bundesdeutsche Staat bietet den institutionellen Rahmen für die sozioökonomische Ausgrenzung, denn er versteht sich als rein deutsche Angelegenheit, in der Nichtdeutsche keinen rechtmäßigen, legitimen Platz haben. Folglich bleiben Nichtdeutsche von wesentlichen Bürgerrechten ausgeschlossen:

  • Wahlrecht;
  • Recht auf Freizügigkeit, Berufsfreiheit, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit;
  • Recht auf Zugang zu öffentlichen Ämtern;

dies sind ausschließlich deutsche Rechte.

Dagegen sind Nichtdeutsche speziellen Gesetzen wie dem Arbeitserlaubnis- und Aufenthaltsrecht unterworfen; auch das Sozialrecht können sie nur eingeschränkt beanspruchen. Die Ungleichbehandlung von Einwanderern und Einwanderinnen wird damit gerechtfertigt, dass sie keine deutschen Staatsangehörigen sind und somit angeblich nicht dauerhaft zur bundesrepublikanischen Gesellschaft gehören.

Einwanderinnen und Einwanderer haben kaum Möglichkeiten, sich gegen rassistische Diskriminierung zu wehren. Art. 3 Abs. 3 des Grundgesetzes verpflichtet zwar den Staat, niemanden wegen seiner «Rasse» zu benachteiligen, regelt jedoch nicht die Beziehungen zwischen den einzelnen Menschen. Die Strafgesetze gegen Volksverhetzung, Aufstachelung zum Rassenhass und Beleidigung wenden sich im Wesentlichen nur gegen rassendiskriminierende Äußerungen, während diskriminierende Handlungen als solche unterhalb der Gewaltschwelle nicht sanktioniert werden. Zudem werden die Gesetze zum Nachteil der Diskriminierten ausgelegt und greifen zum Teil nur, wenn die Diskriminierung «geeignet war, den öffentlichen Frieden zu stören.» Fühlt sich die deutsche Mehrheit von der rassistischen Hetze nicht beeinträchtigt, müssen die Betroffenen nicht geschützt werden. Dies ist ein offensichtlicher Widerspruch.

Das Netz der Ausgrenzung durchzieht demzufolge also staatliche Regelungen, gesellschaftliche Bereiche wie auch individuelle Begegnungen. Eine Politik der Antidiskriminierung muss alle Ebenen mit einbeziehen, aber es bedarf für jede Ebene unterschiedlicher Instrumente.

Lässt sich ein so vielschichtiges Problem wie Rassismus allein per Gesetz lösen?

Rassistische Denkmuster und Einstellungen können nicht verboten werden, auch zwischenmenschliche Begegnungen lassen sich nur begrenzt gesetzlich steuern. Rassistische Tendenzen nehmen in den letzten Jahren europaweit zu, in Staaten mit einer Antidiskriminierungs-Gesetzgebung wie Großbritannien oder den Niederlanden genauso wie in Staaten ohne solche Gesetze. Obwohl gesellschaftliche Probleme nicht juristisch aus der Welt geschafft werden können, sollte daraus nicht abgeleitet werden, dass sich ein Antidiskriminierungsgesetz erübrige. Vielmehr zeigen diese Entwicklungen, dass es in der Antidiskriminierungspolitik neben dem gesetzlichen Vorgehen auch einer breiten Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeit bedarf. Weil Gesetze die Bedingungen für die gesellschaftliche und politische Auseinandersetzung mit Rassismus durchaus verbessern und Betroffene schützen können, kann die bundesdeutsche Gesellschaft das juristische System allerdings nicht unberührt lassen, wenn sie sich ernsthaft gegen rassistische Entwicklungen wenden will. Ein klares «Ja» also zu einer antidiskriminierenden Gesetzgebung.

Während diese Forderung vor einigen Jahren noch ungehört verhallte, haben inzwischen beachtlich viele Parteien und Gruppen Entwürfe für ein Anti-Diskriminierungsgesetz vorgelegt. Darunter die Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen, PDS und SPD im Bundestag. Sogar Teile der CDU lassen eine Annäherung an das Thema erkennen. Diese erfreuliche Entwicklung ist allerdings dann problematisch, wenn die Besserstellung dauerhaft hier lebender AusländerInnen erkauft wird mit restriktiver Handhabung des Asylrechts und Abschottung gegenüber Flüchtlingen. Die Interessen von Nichtdeutschen dürfen nicht gegeneinander ausgespielt werden, schon gar nicht im Rahmen eines Antidiskriminierungsgesetzes.

Die von einem Antidiskriminierungsgesetz zu erwartende Symbolwirkung bleibt ohne materiellen Gehalt, wenn es in ein diskriminierendes Rechtssystem eingebunden ist. Von der Zulassung zum Beruf als Schornsteinfeger bis hin zur Öffnung des Beamtentums für Nichtdeutsche werden in «normalen» Gesetzen bisher diskriminierende Unterscheidungen gemacht. Alle bestehenden Gesetze müssen darum parallel zur Ausarbeitung des Antidiskriminierungsgesetzes auf ihren diskriminierenden Inhalt hin überprüft und gegebenenfalls geändert oder abgeschafft werden. Die Reform der Sondergesetze für AusländerInnen und des immer noch rückwärts gewandten Staatsangehörigkeitsrechts ist ebenso dringlich wie Änderungen der Sozialgesetzgebung und Fördermaßnahmen für benachteiligte Gruppen.

Ein Antidiskriminierungsgesetz muss Diskriminierung eindeutig bestimmen. Bündnis 90/Die Grünen schlagen ein Diskriminierungsverbot aufgrund «tatsächlicher oder vermeintlicher Herkunft» vor, während die International Labour Organisation die Kriterien «Rasse, ethnische Zugehörigkeit, Herkunft, Hautfarbe, andere biologische Merkmale, Abstammung, Nationalität und Religion» befürwortet. Die vorliegenden Definitionen unterscheiden sich vor allem danach, ob mittelbare Diskriminierung miteinbezogen wird. Um mittelbare Diskriminierung handelt es sich dann, wenn ein unbeabsichtigtes Verhalten negative Folgen für eine durch die genannten Merkmale gezeichnete Gruppe hat.

Neben einer klaren Definition von Diskriminierung müsste der Gesetzestext Anwendungsbereiche auflisten, in denen Diskriminierung vorkommt.

Welche juristischen Instrumentarien sind notwendig, um rassistische Diskriminierung zu verhindern?

Der Ausbau des strafrechtlichen Sanktionssystems hat nur beschränkte Aussicht auf Erfolg. Strafgesetze dienen nicht dazu, gesellschaftliche Strukturen offen zu legen, sondern einzelne für rassistische Taten zu bestrafen. Die vorgeschlagenen Antidiskriminierungsgesetze sehen darum keine strafrechtlichen Regelungen vor. Einzige Ausnahme ist der ehemalige Entwurf der GAL Hamburg, der Freiheitsstrafen bis zu einem Jahr befürwortet, wenn Rechtsgeschäfte aus rassistischen Gründen verweigert werden.

Das Zivilrecht dagegen eröffnet die Möglichkeit, die Opfer angemessen zu entschädigen. Die Gleichstellung aller gesellschaftlichen Gruppen kann zusätzlich durch Quotenpolitik forciert werden. Quoten gelten dann beispielsweise in Betrieben ab einer bestimmten Größe, die einen Teil ihrer Arbeitsplätze mit Angehörigen ethnischer Minderheiten besetzen müssen. Trotz aller Vorzüge sind Quotenregelungen nur in dem Gesetzesentwurf der GAL Hamburg vorgesehen – wohl wegen der absehbaren Schwierigkeiten bei ihrer Durchsetzung.

Einfacher zu praktizieren ist da das Recht auf zivilrechtlichen Schadensersatz und Schmerzensgeld für Benachteiligte. Gerade in Privatbeziehungen werden Nichtdeutsche benachteiligt, bei Vertragsabschlüssen genauso wie bei der Verweigerung von Verträgen im Arbeits- und Mietrecht oder bei Dienstleistungen. Wer beispielsweise bei der Arbeitsplatzvergabe aus rassistischen Gründen nicht eingestellt wurde, kann so Ersatzleistungen einklagen.

Vorrangiges Ziel jeglicher Antidiskriminierungsgesetzgebung muss sein, dass sie den Diskriminierten nützt. Die bisherige Rechtsposition Diskriminierter kann erheblich verbessert werden, wenn sie die Möglichkeit erhalten, sich bei Prozessen von antirassistischen Gruppen und Organisationen oder Migrationsbeauftragten unterstützen zu lassen. So bleibt Opfern von Diskriminierung die Belastung einer individuellen Klage erspart. Ebenso hilfreich wären Regelungen, welche die Beweislast von Diskriminierungsopfern erleichtern: Dann müsste Diskriminierer/innen ihre Unschuld nachweisen, wenn das Opfer Tatsachen glaubhaft macht, die Benachteiligung vermuten lassen.

Ein hochentwickeltes System zur Diskriminierungsbekämpfung reicht nicht aus, wenn flankierende Maßnahmen fehlen, die das Gesetz politisch unterstützen. Dieser Aspekt kommt in den vorliegenden Gesetzentwürfen noch zu kurz. Beispielsweise könnten Ombuds-Männer und -Frauen gewählt werden, die mit Eingriffsrechten zur Wahrung der Rechte ethnischer Minderheiten ausgestattet sind. Ein Büro, das allein dem Parlament verantwortlich ist, müsste die Einhaltung des Antidiskriminierungsgesetzes überwachen. Private und öffentliche Melde- und Beschwerdestellen bei Diskriminierung könnten Betroffenen auf lokaler Ebene als Anlaufstelle dienen.

Opfer von Rassismus sind nicht die Einzigen, die von Diskriminierung betroffen sind. Auch Lesben und Schwule, Behinderte und Menschen bestimmter religiöser oder weltanschaulicher Orientierungen haben darunter zu leiden. Unser Bekenntnis zum Pluralismus der Lebensstile und zur Verschiedenheit der Menschen schließt die Forderung nach Gleichheit in den Rechten für alle ein. Daher betrachten wir die Überwindung von Diskriminierungen als eine zentrale Aufgabe von Gesellschaft und Rechtspolitik.

Ein Gesetz, wie am 15.12.2004 von der Bundesregierung neu vorgelegt, würde eine gute Basis gegen alle Arten von Diskriminierung zur Verfügung stellen. Der Kampf gegen Diskriminierung muss von allen deutschen und nichtdeutschen Betroffenen solidarisch geführt werden. Die Kritiker dieser neuen Vorlage behaupten, es würde eine Flut von Prozessen auf sie zu rollen und dies würde vor allem arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitische Nachteile für den Standort Deutschland mit sich bringen. Behauptet wird, dass der deutsche Entwurf weit über die EU-Vorgaben hinausgehe. Einige Nachbarländer indes haben bereits ein ADG verabschiedet, dessen Schutz weit über die Vorgaben aus Brüssel hinausgeht.

Nachdem der europäische Gerichtshof Ende April 2005 Deutschland wegen der bisherigen Nichtumsetzung nicht nur kritisiert, sondern auch verurteilt und zu schnellst möglichem Handeln aufgefordert hat, besteht Hoffnung, dass das Antidiskriminierungsgesetz noch vor der Sommerpause beschlossen werden wird.

Eckpunkte für einen Antidiskriminierungsgesetzentwurf

Schutzzweck: Das Gesetz soll Angehörige gesellschaftlicher Minderheiten vor Diskriminierungen im privaten und öffentlichen Rechtsverkehr schützen. Es verbietet, Diskriminierung wegen tatsächlicher oder vermeintlicher Abstammung oder Herkunft, der Religionszugehörigkeit, geistiger oder körperlicher Einschränkung oder sexueller Identität.

Definition von Diskriminierung: Diskriminierung ist jede nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung. Nicht gerechtfertigt ist die Ungleichbehandlung, wenn sie auf obengenannten Zugehörigkeitsmerkmalen beruht.

Anwendungsbereich: Der Gesetzestext nennt exemplarisch häufige Bereiche von Diskriminierung:

  • Verweigerung von Miet-, Arbeits- oder Versicherungsverträge;
  • Verweigerung von Dienstleistungen oder der Durchführung von Veranstaltungen;
  • Ungleichbehandlung innerhalb eines Arbeitsverhältnisses;
  • Verweigerung der Mitgliedschaft in einer Partei oder einem Verein.

Beweiserleichterung: Soziologische Forschungsergebnisse und Statistiken über Diskriminierung werden als Beweismittel zugelassen. Wenn jemand glaubhaft machen kann, dass er diskriminiert wurde, liegt die Beweislast beim Verursacher, der dann nachweisen muss, dass er nicht diskriminiert hat.

Rechtsfolge: Das Antidiskriminierungsgesetz wird ins Zivilrecht integriert: Schadensersatzansprüche und Unterlassungsklagen, (die Wiederholungsklagen verhindern), sind möglich.

Verwaltungsgrundsatz: Abbau von Diskriminierung wird auch zur Aufgabe der Bundesverwaltung: Dies ist wichtig bei der Vergabe öffentlicher Aufträge, Subventionen etc.

Bestellen von Beauftragten/Einrichtung von Antidiskriminierungsgesetz-Stellen: Diese sind notwendig als gesellschaftliche Instanzen, welche die Umsetzung des Antidiskriminierungsgesetzes überwachen.

Jahresbericht: Die Bundesregierung muss jährlich einen Bericht über den Stand des Abbaus von Diskriminierung vorlegen.

Strafrecht: Es wird keine neuen Strafgesetze geben, die bestehenden sollen jedoch konsequenter angewendet werden. Dazu wird die Strafprozessordnung so geändert, dass die Diskriminierten nicht mehr die meist erfolglose Privatklage anstrengen müssen. Es wird Anklage in öffentlichem Interesse erhoben.

Zivilrechtlicher Schutz: Zivilrechtlicher Schutz ist im Falle der juristischen Verfolgung von Diskriminierung geeigneter als Strafrecht, weil hier das Opfer im Mittelpunkt steht. Die Erfolgsaussichten der Klage sind höher, denn die Beweisanforderungen sind geringer. Dabei muss gelten:

  • Anspruch auf Schadensersatz, auch auf Ersatz für immateriellen Schaden (dazu ist eine Ausnahmevorschrift im BGB nötig);
  • Minderheitenschutzbestimmungen im Gesetz zur Regelung des Rechts der allgemeinen Geschäftsbedingungen: Hier können alle diskriminierenden Regelungen in allgemeinen Geschäftsbedingungen für unwirksam erklärt werden (z.B. in standardisierten Verträgen).

Verfahrensrecht/Verbandsklagerecht: Interessenverbände von Minderheiten erhalten das Recht, im Namen von konkret Betroffenen zu klagen.

Unterlassungsanspruch der Verbände: Die Verbände können einen Unterlassungsanspruch erwirken gegenüber Personen und Institutionen, die sich diskriminierend verhalten. Jedes Verfahren hilft so nicht nur der einzelnen Person, sondern der ganzen Gruppe.

Änderung dienstrechtlicher Vorschriften: Die im öffentlichen Dienstrecht üblichen Antidiskriminierungsgesetzvorschriften werden um die Merkmale der sexuellen Identität, bzw. der geistigen/körperlichen Einschränkung ergänzt.

Haushaltsgrundsätzegesetz: Alle Träger, die öffentliche Zuwendungen bekommen, erhalten zur Unterstützung ihrer Sozialarbeit nur dann öffentliche Gelder, wenn sie sich an die Antidiskriminierungsgesetzvorschriften halten. Individuelles Klagerecht bei UNO-Gremien ist zu gewährleisten.

Zum Schluss sei erwähnt: Die Wirksamkeit des Antidiskriminierungsgesetzes hängt wesentlich von seiner institutionellen Anbindung ab. Gebraucht werden jedoch auch flankierende Maßnahmen, die das Gesetz politisch unterstützen. Dazu müssen Antidiskriminierungsbüros, Ombudsmänner und -frauen und andere geeignete Kontrollgremien eingerichtet werden.

«Toleranz sollte eigentlich nur eine vorübergehende Gesinnung sein. Sie muss zu Anerkennung führen. Dulden heißt beleidigen.» (Goethe)